AUMENTO EXPONENCIAL
O metrô de Fortaleza, no Ceará, foi licitado por 357 milhões de reais. No fim das contas, deverá custar o quádruplo desse valor. O TCU luta para recuperar 133 milhões para os cofres públicos
Brasil
Desvios SubterrâneosHá uma infinidade de canteiros de obras no Brasil de onde o dinheiro público parece simplesmente desaparecer. Graças ao Tribunal de Contas da União, porém, é possível rastrear os caminhos pelos quais esses recursos escapam
Fábio Portela
Manoel Marques
Examinada de perto, a construção do túnel que abrigará o futuro metrô de Fortaleza (foto acima) suscita dúvidas que o governo do Ceará gostaria que ficassem eternamente ocultas debaixo da terra. A principal delas diz respeito à incrível elevação que o preço da obra sofreu ao longo dos anos. O projeto começou a ser tocado em 1999. A previsão inicial era que ficasse pronto em 2002, ao custo de 357 milhões de reais. Em 2007, quando o governo federal encampou a obra, seu valor foi recalculado para 681 milhões de reais. Ainda não há trilhos assentados, e o Ceará diz que precisará de 1,4 bilhão de reais para colocar os trens para rodar. O que justifica que uma obra pública custe o quádruplo de seu valor original? No caso do metrô de Fortaleza, dois fatores explicam por que o projeto se tornou bilionário: o governo estadual autorizou que fosse feita uma série de alterações na obra em relação ao projeto original. As mudanças, não licitadas, ficaram caríssimas. Além disso, boa parte dos serviços realizados pelas empreiteiras Queiroz Galvão e Camargo Corrêa foi paga com valores muito superiores aos da média praticada pelo mercado.
Esse incrível aumento de custo só veio à luz graças ao trabalho do Tribunal de Contas da União (TCU). Depois de analisarem cada etapa do projeto cearense, os auditores chegaram à conclusão de que, numa perspectiva conservadora, ao menos 133 milhões de reais do meu, do seu, do nosso suado dinheirinho foram enterrados por lá sem nenhuma justificativa. Os indícios de irregularidades são tão fortes que o tribunal chegou a solicitar a paralisação da obra até que as empreiteiras se explicassem. Como não houve respostas convincentes, o TCU abriu uma batalha contra o governo do Ceará para que os valores sejam ressarcidos aos cofres federais.
Evitar que o dinheiro público escorra pelo ralo é a razão da existência do TCU, órgão consultivo ligado ao Congresso. O tribunal é o maior responsável por fiscalizar a aplicação dos recursos federais e informar aos parlamentares – e ao país – se as verbas estão sendo bem aplicadas. Essa missão é basilar para a democracia, pois para um leigo (o contribuinte que paga impostos) é impossível aferir se as contas apresentadas por um político ou órgão governamental fazem ou não sentido. A barafunda de contratos, planilhas e termos aditivos que compõem cada obra forma um emaranhado de números incompreensível para quem não é do ramo. Para realizar seu trabalho, o TCU conta com 2 500 técnicos, especializados em descobrir tudo o que as autoridades juram que não existe no Brasil: desvio de verbas, fraudes em licitações, superfaturamento, pagamento por serviços que nunca foram realizados... As auditorias ainda passam pelo crivo de nove ministros: três indicados pelo Senado, três pela Câmara e três pelo Palácio do Planalto. Desse último grupo, um deve pertencer ao Ministério Público e outro, ao corpo técnico do próprio tribunal.
Apesar da relevância do trabalho que realiza, o TCU esteve na berlinda em 2009. Não foram poucos os políticos que se incomodaram por ter seus contratos escrutinados. Os que mais reclamaram foram os petistas, entre eles o presidente da República, Luiz Inácio Lula da Silva. "Não é justo mandar parar uma obra, mesmo quando haja algo errado, porque o custo fica muito mais caro ao país e ao povo", disse ele, em agosto. Depois dessa manifestação, o TCU passou a ser metralhado por políticos da base aliada. Ora era acusado de estar a serviço da oposição, por revelar desvios em obras do governo, ora de tentar atravancar o crescimento do país por apontar irregularidades em projetos do PAC, o Programa de Aceleração do Crescimento. O bombardeio foi tamanho que o ministro do Planejamento, Paulo Bernardo, instituiu um grupo de estudos para criar outro órgão fiscalizador "mais ágil" (leia-se, "mais dócil").
Um órgão com a missão de zelar pelo dinheiro público não pode viver sob suspeita, sobretudo em ano eleitoral – quando o resultado de suas auditorias, querendo ou não, terá influência no processo político. VEJA decidiu, então, verificar se o TCU cumpre suas funções com equilíbrio ou se, de fato, apenas tenta atrapalhar a vida do governo. A reportagem debruçou-se sobre uma lista de quinze obras – todas de orçamentos milionários – nas quais o tribunal encontrou indícios gravíssimos de desvios (veja a tabela ao longo desta reportagem). Os extensos relatórios de auditoria foram lidos linha a linha. As obras, localizadas em onze estados e no Distrito Federal, foram visitadas e seus gestores, entrevistados. Ao cabo de quatro meses de trabalho, é possível afirmar que as análises do TCU seguem critérios técnicos e estão bem fundamentadas, já que se baseiam em cifras e cruzamentos de informações que não deixam dúvidas a respeito das irregularidades. "O TCU cumpre o seu papel e não se curvará a pressões políticas que interfiram em suas atividades", diz o ministro Aroldo Cedraz, que integra o tribunal.
Se a eficácia do trabalho dos auditores do tribunal é animadora, o quadro que emergiu da análise dessas quinze obras, no que diz respeito à forma como os políticos gastam o nosso dinheiro, é aterrador. Somados, os valores dos contratos atingem 7,65 bilhões de reais. Segundo o TCU, a parcela correspondente ao sobrepreço – gastos feitos por valores superiores aos da média do mercado – chega a 1,35 bilhão de reais, ou 17,6% do total. Isso significa que, de cada 100 reais investidos pelo governo federal nesses projetos, 17 foram desviados. Qual é o destino desse dinheiro? Só há dois lugares onde procurar: no bolso (e talvez na cueca) dos políticos responsáveis pela liberação das verbas e nas contas bancárias das empreiteiras. Quando o sobrepreço é descoberto antes de a obra começar, como no caso da usina nuclear de Angra 3, é possível renegociar o contrato e evitar que o desvio ocorra. Em outros casos, como o da BR-163, que deveria ter sido asfaltada há quase vinte anos, mas continua coberta de lama, é muito difícil recuperar os recursos, pois eles já foram liberados e faturados – daí a expressão "superfaturamento".
Além do sobrepreço puro e simples, diversos outros artifícios são usados para inflar os orçamentos das obras públicas. A pedido de VEJA, os auditores do TCU detalharam os seis golpes mais comuns, que perpassam quase todos os projetos analisados:
Projeto executivo básico malfeito – O primeiro passo para fazer uma obra é analisar o terreno onde ela será erguida. Se essa etapa não é cumprida com rigor, surgem imprevistos na sua execução que forçam os custos para além do que foi licitado. Os empreiteiros, portanto, adoram projetos executivos básicos malfeitos.
Aditamento irregular – Por lei, toda obra no Brasil pode terminar custando 25% mais que o previsto, para evitar que incidentes travem os trabalhos. O que deveria ser exceção tornou-se regra. É difícil ver uma obra, por menor que seja, cujo orçamento não cresça nesse porcentual. Essa lei deveria ser revista.
Fraude na licitação – É o golpe clássico: o empresário suborna um político para vencer uma licitação. Depois, usa de brechas nos contratos para cobrar quanto quer pelo serviço, com a certeza de que a verba será liberada.
Jogo de planilha – A empresa apresenta um orçamento irreal para vencer uma concorrência. Depois de assinar o contrato, alega que os materiais oferecidos não podem ser usados "por razões técnicas" e opta por congêneres mais caros.
Medição "por química" – O governo só pode pagar às empresas pelo trecho de obra já realizado. Muitas vezes, o fiscal nem vai ao canteiro de obras, ou só dá uma passadinha, mas libera o dinheiro mesmo que nada ou pouco tenha sido executado.
Golpe do BDI – A sigla refere-se à expressão inglesa budget difference income. É um porcentual que deveria ser aplicado sobre o orçamento total de uma obra, apenas para cobrir custos de impostos e da administração central das empreiteiras. O índice, porém, costuma ser calculado de forma empírica e sempre sobe mais do que deveria.
Com tantos sorvedouros de dinheiro público, o TCU não consegue tapar todos os buracos. Sua equipe, inclusive, é insuficiente para fiscalizar os milhares de contratos firmados pela administração pública. Como é irrealizável a tarefa de esquadrinhar todas as obras, os auditores se concentram nas de maior valor. Seguem o Princípio de Pareto, postulado matemático que ensina que 20% das causas geram 80% dos efeitos. Traduzindo: de todos os contratos públicos, o TCU audita os 20% mais caros, pois eles concentram 80% dos recursos movimentados. É um grande trabalho, que precisa ser mantido e ampliado. Afinal, como ensina o caso do túnel do metrô de Fortaleza, citado no início da reportagem, quanto mais se analisam as obras públicas no Brasil, mais se percebe que a lama está por todos os lados.
Com reportagem de Leonardo Coutinho, Igor Paulin, Gabriele Jimenez, Raquel Salgado e Kalleo Coura
